Запись на
консультацию
+7 930 802 88 77

Опыт наших адвокатов более 15 лет

Главная / Научная статья адвоката Шиндяпина Аркадия Витальевича
Научная статья адвоката Шиндяпина Аркадия Витальевича

ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА СОВРЕМЕННОГО РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА: ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ КОНСТИТУЦИОННОЙ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ МОДЕЛИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Аннотация. В статье рассматриваются проблемные аспекты развития конституционной территориальной модели местного самоуправления. Анализируются соответствующие положения Федерального закона от 27.05.2014 № 136-ФЗ «О внесении изменений в ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных ор­ганов государственной власти субъектов РФ»» и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Делается вывод о необходимости сохранения конституционной сущности местного самоуправления.

In the article are considered some problem aspects of a development of the constitutional territorial model of local self-government. There is analyzes relevant provisions of Federal law dated 27.05.2014 No. 136-FZ «On amendments to article 26.3 of the Federal law «On General principles of organization of legislative (representative) and Executive bodies of state power of subjects of the Russian Federation and Federal law «On General principles of organization of local self-government in the Russian Federation». We make up a conclusion about the need to preserve the constitutional entity of local government.

Ключевые слова: местное самоуправление, государственное управление, вертикаль исполнительной власти, органы местного самоуправления, прямые выборы.

A local government, a public administration, the vertical of executive power, the  institutions of local self-government, a direct election.

 

Тенденция развития законодательства приобрела в России особую актуальность. Осенью 2013 г. Государственная Дума РФ подготовила отчет по итогам организованной ею ревизии Конституции РФ, конституци­онных законов, всех кодексов, а также избирательного законодательства (все­го ревизии было подвергнуто около 200 законов). По результатам проверки было установлено, что про­веденные в последнее двадцатилетие реформы не привели к возникнове­нию в стране работающей эффективно правовой системы, а, напротив, повлекли новые политико-правовые проблемы.

К числу таких проблем можно отнести чрезмерное количество приня­тых законов, затянутые сроки их принятия и в целом нечеткий регламент законодательного процесса, отсутствие политических механизмов раскры­тия общественного запроса и недоступность ознакомления с законопроек­тами для большинства населения, внесение множества изменений в законы, что существенно затрудняет их применение, а иногда полностью блокирует его.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принци­пах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (да­лее — ФЗ № 131) стал необходимой базой для осуществления местного самоуправления в России.

В соответствии с Конституцией РФ источником власти в России является многонациональный на­род, который осуществляет ее непосредственно либо опосредованно через органы государственной власти и местного самоуправления (ст. 3) [1].

Федеральный закон систематизировал нормы об организации местного самоуправления в России, конкретизировал полномочия органов мест­ного самоуправления, закрепил территориальную, организационную, экономическую основу местного самоуправления, порядок участия граждан в осу­ществлении местного самоуправления, нормотвор­ческую деятельность органов местного самоуправ­ления [2].

С момента принятия закона в него систематиче­ски вносились и вносятся изменения и дополнения, которые корректируют основы местного самоуправ­ления.

Это свидетельствует о нестабильности зако­нодательства в области местного самоуправления, дезорганизует работу органов местного самоуправ­ления и порождает ряд сложностей при реализации положений ФЗ № 131.

За последние  двадцать шесть лет местная власть пережила ряд глубоких потрясений, связанных, во-первых, с учреждением в конце 90-х  гг. в системе местных советов таких структур, как президиумы советов и председатели советов, приведшие к конфликтам этих новых органов и исполнительных комитетов советов.  Во-вторых, радикальные изменения в системе местной власти произошли в связи с принятием Закона РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР», который, в частности, заменил коллегиальный орган управления (исполнительный комитет) на главу местной администрации, действовавшего на основе единоначалия. Была существенно изменена компетенция местных советов. В-третьих, коренной перестройке подверглись местные органы власти осенью 1993 в результате “президентской реформы” местного самоуправления:  новое “здание местного самоуправления” было построено на основе указов Президента РФ, многие положения которых не соответствовали Конституции Российской Федерации.  С  принятием и вступлением в силу в 1995 г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» начался новый этап реорганизации местной власти.

Конституционные принципы местного самоуправления в связи с развитием муниципального законодательства, судебной практики (включая и практику Конституционного Суда РФ) по вопросам местного самоуправления, а также практики взаимодействия муниципальных органов власти и органов государственной власти стали обретать свою “плоть”, материализуясь в муниципальной деятельности, работе союзов и ассоциаций муниципальных образований и т.д.

Таким образом, можно прийти к выводу о том, что Россия исчерпала свой лимит на политические и социально-экономические потрясения, радикальные преобразования, может быть отнесен и к системе местного самоуправления, формирующейся на основе конституционных положений о местной власти и ее соотношении с государственной властью.

Местное само­управление является самостоятельным, осуществляет вопросы местного значения, имеет свой бюджет, муниципальную собственность, самостоятельно формирует систему и структуру органов местного самоуправления, которые не входят в единую систе­му органов государственной власти (ст. 12).

Следовательно, государство, признавая и гарантируя местное самоуправление, еще не определилось с его моделью, а это значит, что статус данного института еще не определён в системе органов публичной власти, что затрудняет процесс выстраивания взаимоотношений местного самоуправления с государством в лице его органов.

Предоставленное право органам государственной власти субъектов РФ определять в законах субъек­тов РФ выборы глав муниципальных образований путем прямых, всеобщих, равных выборов либо путем выбора их представительными органами — это законодательное право ре­шения  вопросов формирования органов местного са­моуправления самим субъектом РФ.

Предпочтительным для большинства субъектов РФ оказался второй вариант выборов главы муниципального образования,  при котором мнение непосредственно самого населения муниципального образования как ис­точника власти уже не учитывается, поскольку за­кон субъекта РФ является для муниципальных обра­зований обязательным для применения.

Таким обра­зом, законодательно закреплено право органов государственной власти на отмену прямых выборов глав муниципальных образований, что свидетельствует о введении административных методов управления «на местах» и нарушении конституционного права населения на территориальную самоорганизацию. Возникает ситуация, при которой население отдаляется от власти, которую оно же призвано осуществлять.

Вопреки заявлению В.В. Путина  на пресс-конференции 19 декабря 2013 г.: «Мэров надо только выбирать. Дело в том, что муниципалы — это самый близкий уровень власти к людям. Поэтому мэры должны быть такими, которых народ лично будет знать, что­бы прийти к нему, сесть и поговорить о проблемах и путях решения» [3].

Конституция РФ предусматривает тот факт, что местное самоуправление осуществляется с учетом историче­ских и иных местных традиций, которые не учитываются при принятии законов в субъектах РФ о выборах главы муниципального образования.

ФЗ № 131 имеет норму, предусматривающую из­брание главы муниципального образования пред­ставительным органом муниципального образова­ния из числа кандидатов, представленных конкурс­ной комиссией по результатам конкурса (подп. 1 п. 1 ст. 36). Глава муниципального образования, из­бираемый депутатами представительного органа из кандидатов, представленных конкурсной комиссии, становится одновременно главой местной админи­страции (подп. 5 п. 1 ст. 36).

Таким образом, органы государственной власти субъектов РФ непосред­ственно влияют на процесс избрания главы муни­ципального образования и начинают строить свои отношения с органами местного самоуправления на основе принципа «власти и подчинения».

Очень важно, определяя порядок и формы взаи­модействия органов государственной власти и мест­ного самоуправления, учитывать сущность и назна­чение местного самоуправления, а также интересы государства и местного самоуправления [4].

В процессе реформирования местного само­управления особое место необходимо отводить вза­имодействию между региональными и муниципаль­ными органами публичной власти, которые наибо­лее приближены к населению [5, с. 71].

Мы можем говорить о том, что устоялись определенные универсальные конституционные принципы такого взаимо­действия (верховенство, высшая юридическая сила и прямое действие Конституции РФ, федерализм, национально-территориальное самоопределение и пр.) и специфические для этого взаимодействия конституционные принципы: организационной и функциональной обособленности органов государ­ственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления; самостоятельности упомянутых органов в пределах своей компетенции; взаимной ответственности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления; осуществления полномочий органами публичной власти того уровня, на котором они могут быть ре­ализованы наиболее эффективно (субсидиарность) [6, с. 30; 7, с. 14].

Однако не все провозглашенные принципы в полной мере реализуются на практике. Так, напри­мер, принцип взаимной конституционной (публич­но-правовой) ответственности органов государ­ственной власти субъектов РФ и местного само­управления имеет прямое отношение к взаимодей­ствию органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления. К конституционно- правовой ответственности органов государственной власти субъектов РФ можно отнести ответствен­ность должностных лиц органов государственной власти и должностных лиц органов местного са­моуправления за неисполнение муниципальных правовых актов (п. 3 ст. 6 ФЗ № 131). Конституци­онно-правовая ответственность органов местного самоуправления может проявиться в отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации актом руководителя высшего исполнительного органа государственной власти (высшего должностного лица) субъекта Рос­сийской Федерации (ст. 74 ФЗ № 131).

В условиях включения органов местного самоуправления в «вертикаль» органов публичной власти, прежде всего исполни­тельной власти, шансы привлечения органов госу­дарственной власти, должностных лиц субъектов РФ органами местного самоуправления к публич­но-правовой ответственности ничтожны. Механизм юридической ответственности органов и должност­ных лиц местного самоуправления скорее говорит о ее одностороннем характере.

Причиной неисполнения органами местного самоуправления своих полномочий зачастую служат правонаруше­ния со стороны органов государственной власти субъектов РФ (например, невыполнение обязанно­сти органа государственной власти о передаче не­обходимых финансовых ресурсов для выполнения переданных им региональных государственных полномочий).

ФЗ № 131 предусматривает, что установление местных налогов, сборов является исключительной компетенцией представительных органов местного самоуправления (ст. 35), однако перечень местных налогов исчерпывающе установлен Налоговым кодексом РФ, и органы местного самоуправления не могут вводить дополнительные налоги. Закреплен­ные за местным самоуправлением налоговые дохо­ды являются недостаточными и не позволяют функ­ционировать местному самоуправлению эффектив­но. В связи с этим необходимо предпринимать даль­нейшие шаги по укреплению финансовой основы местных бюджетов, расширять перечень доходных источников, в т.ч. местных налогов, поскольку на­логи и иные обязательные платежи являются основ­ными источниками местных бюджетов.

Размытые законодательные формулировки вопросов местно­го значения, нечеткость правового регулирования полномочий местного самоуправления, предостав­ленная возможность местному самоуправлению ре­шать вопросы, не отнесенные к вопросам местно­го значения за счет собственных доходов местных бюджетов, не позволяют качественно исполнять полномочия в пределах, закрепленных за местным самоуправлением доходов. Все это позволяет гово­рить о декларативности принципа самостоятельно­сти местных бюджетов.

Учитывая существующее положение дел, фор­мируется мнение о том, что фактически подлинное местное самоуправление в России не сложилось.

Построение местного самоуправления как института граждан­ского общества должно строиться на основе законо­дательства и, прежде всего, конституционных поло­жений (ст. 12, 32, 131 Конституции РФ). Принимае­мые субъектами РФ законы не должны противоре­чить Основному Закону государства и федерально­му законодательству. Несмотря на централизацию правового регулирования местного самоуправления (большая часть вопросов в сфере местного самоуправления разрешается на уровне ФЗ № 131), су­ществуют противоречия и коллизии федерального и регионального законодательства.

Можно сделать сле­дующие выводы:

  1. Россия является правовым демократическим государством, что означает строгое следование ор­ганов государственной власти и местного само­управления Конституции РФ и действующему законодательству. Несогласованность законодательства порождает ряд проблем: расплывчатость правовых норм, закрепляющих полномочия органов государственной власти и местного самоуправления; отсутствие четкого закрепления правового статуса органов местного самоуправления; неурегулированность разграничения полномочий между различными уровнями власти; фактическое отсутствие самостоятельности местного самоуправления; отсутствие действенных и эффективных механизмов эффективных форм  взаимодействия органов защиты прав местного самоуправления.
  2. На современном этапе прослеживается процесс встраивания местного самоуправления в вертикаль государственной власти.
  3. В целях определения устойчивой модели и эффективных форм взаимодействия органов публичной власти необходимо прервать укоренившиеся принципы и схемы централизованного управления на региональном и местном уровнях.

Литература

  1. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с уче­том поправок, внесенных Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ) // Со­брание законодательства РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.
  2. Пресс-конференция В.В. Путина (19.09.2013). URL: http://kremlin.ru/events/president/news/19859 (дата обращения: 12.02.2017).
  3. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 (ред. от 28.12.2016) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
  4. Выступление В.В. Путина (29.01.2015). Семинар-совещание руководителей регионов. URL: http:// kremlin.ru/events/president/news/47540 (дата обращения: 12.02.2017).
  5. Невинский В.В., Казанцева O.JI. Местное самоуправление в России: проблемы и перспективы право­вого регулирования // Российская юстиция. 2010. № 11.
  6. Невинский В.В. Координация взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления (на примере формирования координационных структур в образова­тельной сфере) // Вестник Тюменского государственного университета. 2011. № 3.
  7. Казанцева O.JI. Взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в условиях государственно-правовой централизации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Барнаул, 2011.